Resumen y Análisis Preliminar
Este artículo pretende ser una introducción al marco constitucional de la elección del Presidente de los Estados Unidos (art. 2 de la Constitución de EEUU) al tiempo que una síntesis de las anomalías históricas de las elecciones presidenciales en ese país derivadas de las discrepancias entre el Colegio Electoral y el voto popular.
Palabras Clave: Derecho Constitucional, Elección Presidencial Indirecta, Colegio Electoral, Cámara de Representantes, Senado, Poder Legislativo, Poder Ejecutivo, Compromisario, Voto Popular, Votos Electorales, Enmineda Constitucional, Convención Constitucional, Estados Unidos
Últimamente muchos amigos míos conocedores de mi afición por el constitucionalismo extranjero me han preguntado cómo es posible que Hillary Clinton haya perdido las elecciones presidenciales de EEUU si tiene más votos que su adversario. Aún más, cómo puede haber perdido por una mayoría tan abrupta, siendo la candidata más votada.
Pues bien, quizás pueda sorprender un poco, pero la elección del Presidente de los Estados Unidos no es directa, sino indirecta. No la realizan los ciudadanos, sino el Colegio de Electores.
Contexto Histórico y Fundamentos Filosóficos
Bases Ideológicas y Referentes de los Padres Constituyentes
En los apasionantes debates que antecedieron a la aprobación de la Constitución de 1787, aún en vigor, los padres constituyentes de la Nación americana afrontaron el desafío de diseñar una constitución ex novo y ponerla por escrito, un proceso que carecía de antecedentes. La determinación de cuáles fueron sus referentes tanto jurídicos como ideológicos sigue persiste como espacio fecundo para la controversia académica.
Hasta hace pocas décadas se había aceptado la tesis de que los padres constituyentes seguían sobre todo las tesis de Locke, que habría inspirado la naturaleza de la división de poderes norteamericana, así como su idea de la propiedad y la libertad individual como derechos inalienables del ciudadano. Sin duda los fundamentos filosóficos del constitucionalismo americano pivotan entorno a estas ideas, remarcadas además por la influencia del Common Law anglosajón. Sin embargo, las revisiones hechas de un tiempo a esta parte consideran que históricamente se ha menoscabado el peso de Montesquieu –y a través de él del republicanismo de Maquiavelo– en la inspiración de los padres constituyentes.
Dilemas y Polémicas de los Padres Fundadores
Al margen de la escuela a la que pertenecieran, los padres constituyentes debatieron acerca de todo, pero muy especialmente polémicas fueron tres cuestiones: la distribución de competencias entre Federación y Estados, la fórmula del poder legislativos así como la naturaleza y alcance del poder ejecutivo.
Recordemos que hasta avanzado el S. XIX la idea un partido político se contemplaba con recelo, desprecio e incluso era ilegal en muchas de las primeras democracias. Esta concepción excesivamente purista de que el legislador debía representar al pueblo y no a una organización retrasó mucho la aparición formal de estos entes, sin perjuicio de que inevitablemente, los políticos se agruparan según sus afinidades, las llamadas facciones, desde el principio.
En el origen de los EEUU, las dos facciones eran los llamados federalistas, defensores de un gobierno federal fuerte, que garantizara un Estado con un cierto grado de centralidad, especialmente en lo referente a las finanzas así como de una economía comerciante vinculada a la industria y las manufacturas. Frente a ellos se alzaban los demócratas liderados por el virginiano Jefferson. Fuertes defensores de la autonomía de los Estados para fijar su normativa interna, acusaban a los federalistas de “monárquicos” y abogaban por un gobierno federal mínimo: sin banco central, ejército regular y apenas reducido a la representación conjunta exterior del los Estados. Influidos por postulados fisiócratas la mayoría de los demócratas, sobre todo su líder, renegaban de industria y manufacturas, en defensa de una nación americana agraria. Ironías del destino, al final sería el propio Jefferson y sus sucesores demócratas los primeros en reforzar la Presidencia por medio de una centralización del poder.
La brevedad casi telegráfica que caracteriza la redacción final de la carta magna fue vista por los demócratas como una amenaza que permitiría a los federalistas detraer competencias a los Estados mediante la legislación ordinaria. Por ello forzaron la aprobación de la denominada Bill of Rights, las diez primeras enmiendas constitucionales, como condición para que los Estados donde los demócratas eran mayoría aprobaran la constitución. Como garantía de los Derechos Fundamentales de los ciudadanos, la Bill of Rights suponía implícitamente una mecanismo para preservar la autonomía de los Estados, imponiendo al legislador central severos límites competenciales.
Respecto al poder legislativo el debate circuló entornó a su estructura contraponiendo bicameralismo contra unicameralismo. A este respecto, la historia deja una anécdota simpática, prodigada en muchos manuales de derecho constitucional. Según parece, en el ambiente distendido de una sobremesa, Jefferson, defensor de la cámara única, le preguntó a Washington con llaneza: “¿Para qué una segunda cámara?”. El general tomó entonces un plato blanco y vertió en él su café recién hecho. Tras emitir una rápida humareda, el café quedó frío al instante. Entonces Washington miró a Jefferson y le dijo: “La segunda cámara enfriará la primera”.
Tras llegar a un consenso se decidió que el Congreso de los Estados Unidos se compondría de una cámara baja o Cámara de Representantes de elección directa con un mandato bienal, y una cámara alta o Senado en que cada Estado tendría dos representantes que se irían renovando cada dos años por tercios. Puesto que su número siempre sería par, a fin de resolver posibles empates, se asignó al Vicepresidente la presidencia de la cámara alta y un voto excepcional para llevar a cabo un desempate -único poder tan real como excepcional que hasta la fecha mantiene el Vicepresidente de los EEUU. Hasta 1913 la elección de los senadores correspondía a los Parlamentos estatales, pero con la aprobación de la 17ª Enmienda su elección pasó a ser directa.
El poder ejecutivo fue el más complejo de configurar, ya que apenas existían modelos de gobierno sin un rey. De hecho, aunque nunca llegó a materializarse en una propuesta concreta, la opción de implantar una monarquía americana no fue ajena al imaginario colectivo. Más que favorable a esta opción era Hamilton, primer Secretario del Tesoro de la joven Nación.
En el otro extremo se encontraban quienes no se conformaban con la ausencia de monarquía dinástica, sino que exigían que el poder ejecutivo no quedase en manos de una única persona, a fin de evitar que “a king without crown” corrompiera la esencia de la República. Los más tenaces defensores de esta opción llegaron a esbozar un poder ejecutivo mancomunado entre dos personas, a imitación de los antiguos cónsules de la República Romana.
Cuando por fin se impuso la idea de que no era sensato un poder ejecutivo bicéfalo, ante el riesgo de que sus dos cabezas tuvieran cada una un criterio separado, empezaron a discutirse otro tipo de cuestiones: ¿Debía el Presidente contar con la aprobación de las cámaras para designar a los altos cargos de su Administración? ¿Y para cesarlos? ¿Suponían estas prerrogativas en favor de las cámaras una intromisión indeseable del legislativo en el ejecutivo? ¿Cómo debía ser elegido? ¿Cuánto debía durar sus mandato?
Poco a poco, los padres constituyentes fueren despejando estos y otros interrogantes. Se limitó al beneplácito del Senado el nombramiento de los altos cargos de la Administración Presidencial. La duración del mandato presidencial quedó establecida en cuatro años con una posibilidad de reelección ilimitada. Opción que disgustó mucho a algunos sectores próximos a Jefferson. Este escribió en su autobiografía “Yo había observado también en la historia […] cuan fácilmente los cargos o prebendas vitalicias se deslizan hacia herencias. Mi deseo era por eso que el presidente fuese elegido para siete años, y no reelegible nunca más” (Jefferson, Thomas, 73:2014).
Sin embargo, la costumbre sentada por Washington y mantenida por todos sus sucesores -salvo Franklin D. Roosevelt- de no presentarse a más de una reelección, costumbre que acabó siendo impuesta legalmente por medio de la 22ª Enmienda, apaciguó los ánimos. En apenas unas décadas, el país vio claro que ningún Presidente se eternizaba en el poder.
La Elección Presidencial en Estados Unidos
Sistema de Elección Indirecta
En cuanto a la elección, no sin vacilaciones se estimó que era preferible una elección indirecta a fin que los Estados más pequeños y despoblados siempre tuviesen un mínimo peso asegurado en la elección del Jefe del Estado -además, aunque hoy nos pueda sorprender, el pensamiento de las mentes ilustradas americanas dieciochescas, si bien temía, como hemos visto a la autocracia, no recelaba menos de la anarquía que podía suponer una excesiva participación democrática. Así se estableció el Colegio Electoral compuesto por compromisarios estatales electos según la normativa de cada Estado tal como reza el art. 2 de la Constitución de los EEUU.
Históricamente han existido sistemas de designación directa por el voto popular, elección por medio de los parlamentos estatales e incluso combinaciones híbridas de ambos sistemas. Sin embargo, en la actualidad todos los compromisarios son elegidos directamente por los votantes.
Si bien esta fórmula se ha mantenido hasta la actualidad, ha experimentado variaciones considerables en su funcionamiento. La primera fue relativa a la elección del Vicepresidente. Durante las cuatro primeras elecciones presidenciales, el segundo candidato a Presidente con más votos, por tanto el rival más importante del ganador, se convirtió en su Vicepresidente. Para entendernos, si este sistema se hubiese mantenido hasta nuestros días, Hillary Clinton sería la Vicepresidenta de Donald Trump.
Como se podrá imaginar este sistema no tardó en causar situaciones problemáticas. A los más acérrimos partidarios de una concepción del Vicepresidente no como un “número dos” sino como una magistratura diferente que debía ser independiente les costó un poco aceptarlo. Pensemos que cuando John Adams, primer Vicepresidente de la Nación, resolvía los empates del Senado en favor del criterio del Presidente Washington, los perdedores le reprochaban que votara “como el Presidente” porque “compartía sus intereses” como si tal actuación pervirtiera su cargo. Sin embargo, no tardó en imponerse el actual sistema de ticket que garantiza la elección de un Vicepresidente designado por el ganador de las elecciones.
La otra gran variación, quizás la más importante, aunque mucho más progresiva, ha sido el papel de los compromisarios. En su origen estos disfrutaban de verdadera libertad de voto hoy en día sólo mantienen a nivel formal. Paulatinamente la votación de los compromisarios ha ido deviniendo un mero trámite, pues votan al candidato ganador en su Estado en bloque. Este punto es especialmente importante, pues únicamente Nebraska y Maine admiten, en algunos escenarios, el reparto de sus compromisarios electorales. En el resto de Estados un hipotético voto de diferencia podría hacer caer la totalidad de los mismos del lado de un candidato.
Estos días se especula mucho en las redes sobre la posibilidad de que Hillary Clinton fuese electa por los compromisarios con los votos electorales de Estados donde ha ganado Donald Trump. Aunque según parece ya hay varias peticiones circulando en ese sentido, lo cierto es que tal escenario es como poco inverosímil.
Cuesta imaginar a un compromisario electoral que tuviera el valor de romper con una tradición que se remonta a principios del S. XIX, pero incluso aunque se le encontrara, incluso aunque el número de estos osados fuera suficiente, existen motivos para dudar de que tal votación se ajustara a derecho. Ciertamente ninguna norma escrita prescribe el mandato imperativo a los compromisarios, pero como sabemos el derecho constitucional es especialmente sensible a las convenciones que por vía consuetudinaria se establecen. Recuérdese que a diferencia de la costumbre constitucional pura y simple, una convención constitucional se forma a partir de una verdadera conciencia de obligatoriedad. En otras palabras, aunque no existe una sanción por la quiebra de una convención constitucional, eso no significa que no se considere obligatoria.
Si este escenario, que insístase, es altamente improbable, se llegase a dar, probablemente el candidato perjudicado apelaría a la Corte Suprema que tendría la última palabra para admitir la dudosa validez de semejante votación.
Para ganar una elección presidencial el candidato necesita mayoría absoluta de votos en el Colegio Electoral. Desde 1964 este se compone de 538 electores o compromisarios divididos por Estados, en función de su población. El Estado que dispone de un número mayor de compromisarios es California, con 55. En el extremo opuesto se sitúan una serie de diversos Estados como Alaska o Montana que únicamente otorgan 3 compromisarios a quien gana en ellos. Los denominados Estados Clave son aquellos que asignan entre 15 y 30 electores, de modo que ganar la elecciones es matemáticamente imposible si no se gana un número mínimo en ellos. La paradoja es que este sistema concebido como garantía de los pequeños Estados ha terminado por desplazarlos a la irrelevancia.
Anomalías en el Proceso de Elección Presidencial
Aunque no con demasiado frecuencia, a lo largo de la historia se han dado escenarios en que un candadito a conseguido la nominación presidencial pese a no tener la mayoría absoluta del voto ciudadano. Este fue el caso de Polk en 1844, Zachary Taylor en 1848, Buchanan en 1856, Lincoln en 1960, Garfield en 1880, Cleveland en 1884 y 1892, Wilson en 1912 y 1916, Truman en 1948, Kennedy en 1960, Nixon en 1968 y Clinton en 1992 y 1996. Todos ellos obtuvieron mayoría absoluta en el Colegio Electoral, la mayoría más que holgadamente, pese a no tenerla entre el pueblo norteamericano.
Se han dando escenarios en que el ganador en voto popular ha perdido en votos electorales en el Colegio, además de modo rotundo ya que su rival ha logrado la mayoría absoluta. Así el republicano Benjamin Harrison derrotó a Cleveland en 1888 pese a que el Presidente Demócrata ganó en voto popular y en estas últimas elecciones Hillary Clinton ha perdido contra Donald Trump.
El mismo escenario se dio en el año 2000 cuando G.W. Bush venció a Al Gore. En este caso la victoria devino especialmente polémica no sólo porque el perdedor demócrata contara con más voto popular que su adversario, sino porque el Estado que hizo decantar la elección a favor de Bush fue Florida -cuyo Gobernador era Jeb Bush, hermano del candidato republicano- donde el recuento se detuvo antes haberse escrutado el 100% del voto, de modo que sin la totalidad del sufragio contado se dio por válida la victoria de Bush. Pese a la apelación demócrata al Tribunal Supremo, este fallo a favor del criterio del gobierno de Florida en el caso Bush v. Gore al amparo de una antigua ley estatal que impone un límite de tiempo para llevar a cabo el escrutinio. Ya nunca sabremos la verdad, pero existe la convicción de que si todos los votos se hubiese contado Al Gore habría sido presidente.
También bajo sospecha de fraude quedaron los comicios de 1876 donde se dio el más insólito escenario de toda la historia de la elección presidencial: Hayes consiguió la mayoría absoluta de los votos electorales, pese a que su rival, el demócrata Tilden, obtuvo mayoría absoluta de en el voto director de los ciudadanos.
Reformas y Propuestas para el Sistema Electoral
Como podemos ver, si bien lo más habitual es que, aunque aumentada, la mayoría absoluta del Colegio Electoral coincida con una mayoría absoluta o al menos relativa del voto popular, este escenario no se ha dado siempre. No han faltado voces que aboguen por un cambio de sistema, sea la elección directa de Presidente y Vicepresidente o cuanto menos una reforma que haga más proporcionales al voto popular los resultados del Colegio Electoral. Con todo rara vez estas propuestas se han concretado materialmente fuera de circunloquios academicista. Una de las pocas ocasiones en que se llegó a hacer un planteamiento serio en favor de reformar el voto de los compromisarios para que reflejaran mejor el voto popular, fue en 1969 con la conocida como enmienda Bayh-Celler que tras un tenso debate con obstrucciones filibusteras -uso prolongado de la palabra por horas y hasta días de un orador- en el Senado no consiguió la mayoría de dos tercios en ambas cámaras que impone el art. 5 de la Constitución para la aprobación de una reforma constitucional.
Pese a eso que suele decirse que los norteamericanos son un pueblo con poca historia, lo cierto es que pocas naciones manifiestan tan íntimo apego por su historia y sus tradiciones. Imperfecciones electorales con la victoria de Trump con menos votos sobre Hillary son asumidas como anomalías, sin duda indeseables, pero a fin de cuentas salvables. De ahí que sea dudoso que asistamos a una reforma del Colegio Electoral en el corto y medio plazo.
A fin de que este esbozo sobre la elección presidencial estadounidense sea completo queda apuntar a un último escenario. ¿Qué sucede si ningún candadito obtiene la mayoría absoluta de los votos del Colegio Electoral? Ciertamente la consolidación del modelo bipartidista ha hecho casi imposible que se dé este escenario ya que el todos los compromisarios deben decantarse a favor de uno u otro candidato. Sin embargo, por dos veces en la historia constitucional americana ningún candidato ha obtenido la mayoría absoluta de los votos electorales.
En este caso se activa un procedimiento especial, por el cual la Cámara de Representantes debe elegir al Presidente por mayoría absoluta. La votación no discurre por los cauces ordinarios, es decir, cada diputado un voto, sino que los diputados se agrupan por Estados y votan entre ellos a uno de los candidatos. Cada Estado tiene un voto que se entrega por medio de una cédula especial.
En 1800 Jefferson y Burr obtuvieron ambos 73 votos en el Colegio Electoral. Se produjo entonces una de las peores crisis del sistema constitucional norteamericano, pues fueron necesarias 36 votaciones en la Cámara de Representantes para que Jefferson se erigiera en ganador con 10 votos -al conformar entonces el país 16 Estados, la mayoría absoluta estaba en 9. Burr se convirtió en Vicepresidente, por cierto el peor de la historia.
La otra ocasión en que se aplicó este aparatoso sistema fue en 1824, cuando pese a ganar en voto popular y electoral, Jackson no alcanzó la mayoría absoluta de los compromisarios. Sin embargo, la Cámara de Representantes no confirmó su elección, sino que nombró presidente a John Quincy Adams y vicepresidente a Calhoun.
El desarrollo que la leyes y la historia han dado a la Primera Sección del art. 2 de la Constitución de los Estados Unidos relativa a la elección del Presidente representan una materia demasiado compleja para aspirar a exponerla aquí pormenorizadamente. Con todo, quizás este repaso a vista de águila sirva para iniciar en la cuestión invitando a evaluarla, sobre todo ahora que está de actualidad, no desde la crítica fácil, sino desde la reflexión.
Eduard Ariza Ugalde
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